La Banca il secondo tragico Fantozzi e la corazzata Potemkin

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di Paolo Franceschetti

Editoriale del n° 7/8 luglio/agosto 2007 del supplemento mensile AltalexMese
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Il supplemento di Altalex per aggiornarsi in poco tempo e capire la giurispudenza
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Una delle scene più esilaranti di tutto il cinema comico italiano, a mio parere, è quella della corazzata Potemkin tratta dal secondo tragico Fantozzi.

Il potentissimo professor Guidobaldo Maria Riccardelli era un fanatico cultore del cinema d'arte. Una volta alla settimana obbligava dipendenti e famiglie a terrificanti visioni dei classici del cinema. In vent'anni Fantozzi ha veduto e riveduto: "Dies irae" di Carlo Teodoro Dreyer, 6 ore; "L'uomo di Aran" di Flaherty, 9 tempi; ma soprattutto il più classico dei classici, "La corazzata Potëmkin", 18 bobine, per un numero imprecisato di ore, di cui il professor Riccardelli possedeva una rarissima copia personale. (1)

Il giorno della partita Italia Inghilterra Fantozzi si sta sedendo in poltrona con frittata, birra e rutto libero per godersi lo spettacolo, ma riceve una telefonata dal direttore: quella sera i dipendenti della ditta furono costretti ad andare a vedere il film la corazzata Potemkin.

Dopo la visione del noiosissimo film scatta il dibattito…. Il geometra Filini fa un cauto commento sulle emozioni provate nel guardare la carrozzina che scende dalle scale; altri fanno altri commenti di lode. Ma l’aver costretto i dipendenti a perdere la partita è la classica goccia che fa traboccare il vaso; Fantozzi non ne può più di tanta ipocrisia e sale sul palco per dire la sua: “La corazzata Potemkin è una XXXXXX pazzesca”.

Seguirono 92 minuti di applausi.


Cosa c’entra il film di Fantozzi con la Banca d’Italia lo vedremo fra poco.

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In questo numero si riassume una delle tante sentenze sugli affidamenti in house. Il CDS ha ribadito ancora una volta, sulla scorta delle direttive Europee, che un ente pubblico locale che deve affidare dei servizi ad una ditta esterna lo può fare, purchè mantenga una quota di controllo. In particolare ha stabilito che

1) l’amministrazione deve esercitare sul soggetto un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi;

2) il soggetto deve svolgere la maggior parte della propria attività in favore dell’ente pubblico di appartenenza.

La sentenza ribadisce un principio di diritto giusto, cioè che un servizio pubblico, se è tale, non può essere affidato indiscriminatamente a privati.


In questi giorni però sto preparando la terza edizione del mio manuale di diritto amministrativo e approfondendo la questione della natura giuridica della Banca d’Italia i conti non mi tornano.

Se nelle prime due edizioni scrivevo infatti che la Banca d’Italia è un ente pubblico (e del resto la natura pubblica dell’ente è stata ribadita anche dalla Cassazione nel 2006), pur essendo privatizzato, perché ha un fine pubblico e un sistema di controlli pubblici, ultimamente mi sono ricreduto. Il 95 per cento delle azioni è infatti in mano alle banche private. (2)

Questo significa che gli utili della Banca vanno a soggetti privati. Quel che è peggio, significa che la Banca D’Italia, che dovrebbe vigilare sulle banche, è in mano agli stessi vigilati. Un po’ come mettere Riina a capo della Procura di Palermo.

Vado a controllare meglio la legge e, dopo parecchio tempo, riesco a capirci qualcosa; solo una percentuale di tali guadagni va allo stato… (3)

A me pare assurdo lo stesso, nel senso che, anche nella assurda ipotesi che per legge allo stato fosse destinato il 90 per cento degli utili, mi pare senza senso che il funzionamento di una Banca centrale sia affidato a soggetti privati. E stiamo parlando di soggetti privati che sono “banche”, non opere pie di beneficenza, o associazioni come l’Azione Cattolica.

Va bè, penso… ma perlomeno ci sarà un meccanismo di controllo da parte dello stato. Ad esempio, la nomina e la revoca del Governatore sarà controllata dallo Stato. Invece no. L’articolo 17 dello Statuto della Banca d’Italia dice che prima della nomina o della revoca da parte del Presidente del consiglio deve esserci il parere del Consiglio Superiore della Banca d’Italia. Per la verità la norma non chiarisce se tale parere sia vincolante o meno; in realtà c’è solo una frase sibillina, che dice che tale parere è rilasciato “ai fini della deliberazione del Consiglio dei Ministri”. Embè, mi domando… ma cosa significa “ai fini”? E’ vincolante o no…?

Su un articolo di una rivista giuridica apprendo che il parere è vincolante, ma “la correttezza della decisione è assicurata dal meccanismo della collegialità del parere”.


Per chiarirmi le idee e approfondire il sistema dei controlli prendo un saggio istituzionale sulla Banca D’Italia, e leggo che “ le leggi contemplano apparati di autorità di volta in volta diversi e con attribuzioni specifiche ed esclusive impostati su schemi di collaborazione e di coordinamento di attività previsti e disciplinati rigorosamente dalla legge”.

Tanto valeva che l’autore scrivesse “scusate, ma il sistema dei controlli non lo conosco perché mi scoccia prendermi la briga di leggerlo”.

Invece sul Trattato di diritto amministrativo di Sabino Cassese l’autore ha le idee più chiare. Scrive infatti che “esiste un principio generale di autonomia nella fissazione dei modi (generali e specifici) di raggiungimento dei fini assegnati alla Banca nell’ordinamento del credito. In altre parole, viene conferito alla Banca il potere di autolimitarsi, predeterminando non solo i criteri di massima, ma anche i principi e le linee guida di indirizzo della propria attività”. Come dire: la Banca d’Italia, e per essa i suoi azionisti, il Banco San Paolo, Banca Intesa, le Assicurazioni Generali, ecc. fanno quello che gli pare; eh già, perché hanno “il potere di autolimitarsi”. Un termine giuridico, apparentemente innocuo, che è l’equivalente dell’espressione gergale “fanno quello che gli pare”.

Ma la parte inquietante viene quando mi accorgo che la politica monetaria è comunque segreta, perché il D.M. 13 ottobre 1995, n. 561, articolo 2 ha messo il segreto su tutti gli atti di politica economica e monetaria della Banca d’Italia.

Leggo qua e là, per scoprire ancora che gli azionisti della Banca d’Italia sono stati resi noti al pubblico solo nel 2005, dopo che se ne occupò il settimanale “Famiglia Cristiana”. Perché prima essi erano “riservati”.

In effetti, né il Digesto delle discipline pubblicistiche, né il Trattato di diritto amministrativo di Sabino Cassese, né altri testi, citano gli azionisti della Banca d’Italia dicendo quale sia la compagine sociale effettiva.


Mi pare assurdo.

Allora chiamo una persona a me molto cara. Non posso definirlo un amico, data la distanza di età che ci separa, ma è stata la persona che nel corso della sua vita mi ha dato i consigli migliori. E’ docente universitario, e abbastanza saggio da avermi sempre dato i consigli giusti per la pubblicazione di manuali, per affrontare i concorsi universitari ecc. Espongo il problema a questa persona, ritenendo contraddittorio che l’affidamento di un piccolo servizio come quello di un porto turistico debba essere soggetto a determinate garanzie, e tali garanzie svaniscano totalmente quando il servizio che l’ente privato deve garantire è addirittura il servizio dell’emissione della moneta, cioè uno dei servizi assolutamente essenziali e indisponibili da parte di uno stato che voglia dirsi tale.


Il mio amico – più grande di me e senz’altro più esperto di me - ha risposto: Paolo, scusa ma di che ti meravigli? Caro ragazzo, si vede che sei ancora giovane e ingenuo…. Ancora devi capire a fondo il sistema…

Guarda l’articolo 2621 del codice civile. Punisce con una pena FINO a due anni di reclusione chi commette reato di falso in bilancio (cioè in teoria potrebbe essere anche punito con un giorno). E considera in ogni caso non punibile tale reato, se la somma rubata non supera il dieci per cento. Che è come dire: Se tu hai una società con un capitale di 1000 milioni di euro, puoi rubare fino a 100 milioni. Se la somma è superiore però stai attento, cattivello, perché ti potremmo anche punire (se non scatta la prescrizione) con una pena terribile di qualche giorno di reclusione con la condizionale.

Io mi sono arrabbiato e gli ho detto: “ma scusa che c’entra questa norma? Sto parlando di un’altra cosa”.

Fammi finire giovane ed irruento ragazzo… – ha detto il mio amico - Ora vai a guardare la norma che punisce il furto. Per l’articolo 624 bis chi è entrato in casa tua e ti ha rubato qualche tempo fa il videoregistratore con tutti i dvd di Allie McBeal si becca almeno un anno, e fino a sei anni. Mentre quello che ti ha rubato il portafoglio dalla tasca, essendo furto con destrezza, si beccherà almeno un anno, anche se nel portafoglio non c’era nulla, tranne una tessera bancomat che hai bloccato qualche minuto dopo.

Insomma, rubare 100 milioni di euro non è reato. Rubarti la collezione di DVD o un portafoglio vuoto lo è sicuramente.

Bene, il criterio è lo stesso. Il comune che deve dare in appalto un porto turistico deve seguire certe regole precise, e questo è giusto. Se lo stato deve affidare a privati il servizio di emissione della moneta e il controllo dei mercati bancari, lo fa a chi gli pare, dandolo senza nessun controllo.

Ma questo è assurdo, dico io. Anche perché tutti i manuali dicono pacificamente che è un ente pubblico e lo dice pure la Cassazione nel 2006. Perché non lo dice nessuno?

Per tre ragioni Paolo. Primo perché non fa comodo dare troppa pubblicità alla cosa. Figurati che fino al 2004 la compagine azionaria della Banca non era neanche resa pubblica.

Secondo, perché la questione è complessa e occuparsene non è semplice.

Terzo perché chi scrive manuali di diritto amministrativo, come te, si fa fuorviare da quello che scrive la cultura giuridica dominante e quindi è complice inconsapevole di un sistema di disinformazione.


Insomma, nella terza edizione del mio manuale correggerò questo "particolare".

Per ora, trattandosi di un editoriale, posso scrivere in libertà quello che penso sulla natura giuridica di questo ente, senza troppi condizionamenti. Dopo approfonditi studi e dopo aver fatto accurate ricerche di diritto comparato, direi che una lettura costituzionalmente orientata della normativa che regola la Banca centrale può portare ad affermare che:

la composizione della Banca d’Italia è una “illegittimità costituzionale” pazzesca.


Proposta finale de iure condendo

Re melius perpensa, ho il dovere di fare un discorso oggettivo su questo potere di autolimitarsi delle banche. In fin dei conti non è giusto trarre conclusioni affrettate e sospettare che tale potere venga mal utilizzato per perseguire i propri fini, anziché quelli pubblici.

Allora, da buon giurista, mi sono domandato quale sia la ratio di una siffatta normativa e ho telefonato al mio amico di cui sopra.

E’ presto detto.

La ratio sta nella presunzione di legittimità del comportamento della banche. E nell’esigenza di semplificazione del sistema dei controlli, che dando alla stessa banca il potere di autolimitarsi, snellisce le procedure statali al riguardo, esonerando lo Stato dal gravoso compito di controllare, ispezionare, verificare, sanzionare, ecc.

D’altronde un modulo organizzativo e legislativo analogo è stato applicato al parlamento, ove grazie al meccanismo delle immunità e del divieto di intercettazione, la magistratura non ha più alcun controllo sui singoli parlamentari, e quindi la legalità del comportamento dei deputati e senatori è garantita, appunto, da questo potere di autolimitarsi, con i risultati che sono sotto gli occhi di tutti: 24 parlamentari condannati in via definitiva che continuano a promulgare leggi che loro stessi violano; decine di avvocati legati direttamente o indirettamente a chi sta al potere, che legiferano su materie di interesse dei loro assistiti; la maggior parte dei cittadini che fatica ad arrivare a fine mese, ma il parlamento si autoaumenta lo stipendio pro capite; si discute di pensioni, di età pensionabile, ecc., ma il parlamentare va in pensione dopo due anni e mezzo; e così via.

Il che suggerisce un modello organizzativo alternativo, de iure condendo, da applicare a tutti gli enti, e, al fine di non violare il principio di parità previsto dall’articolo 3 della Costituzione, anche a tutti i cittadini.

Per gli enti pubblici, dovrebbe valere una regola analoga a quella della Banca d’Italia. Totale indipendenza.

Quanto ai cittadini, si potrebbe abolire la galera, e abolire i controlli di polizia sui cittadini, dando a ciascuno il “potere di autolimitarsi”.

Lo stato risparmierebbe miliardi. I poliziotti non rischierebbero più la vita sulle strade. E i cittadini sarebbero maggiormente responsabilizzati nella vita pubblica.

Per i casi più complessi, come quelli di mafia, in cui c’è il sospetto che il cittadino colpevole di un reato non prenda con troppa imparzialità la decisione di autoarrestarsi è quanto meno opportuno inserire un piccolo correttivo: per l’arresto, occorrerà il parere vincolante della famiglia dell’arrestando, ove l’imparzialità della decisione sarà assicurata dalla collegialità della pronuncia.

Finalmente, con questo sistema, si potrà dare piena attuazione al principio di parità di cui all’articolo 3 della Costituzione, parificando ogni soggetto, pubblico o privato, ad un medesimo regime giuridico, e sottoponendolo allo stesso modulo organizzativo della Banca d’Italia (e del parlamento) dando a ciascuno “il potere di autolimitarsi, predeterminando non solo i criteri di massima, ma anche i principi e le linee guida di indirizzo della propria attività”.

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(1) In realtà il titolo citato nel film è stato cambiato rispetto a quello reale in un più ironico "La corazzata Kotiomkin"; il film vero, La corazzata Potëmkin (1925), non dura un numero infinito di ore, come sostiene Paolo Villaggio nel film, ma ha una normale durata attorno ai 70 minuti, se non ricordo male.

(2) Per la precisione la compagine sociale della banca centrale è la seguente:

Gruppo Intesa (27,2%),
BNL (2,83%),
Gruppo San Paolo (17,23%)
Monte dei Paschi di Siena (2,50%),
Gruppo Capitalia (11,15%)
Gruppo La Fondiaria (2%)
Gruppo Unicredito (10,97%)
Gruppo Premafin (2%)
Assicurazioni Generali (6,33%)
Cassa di Risparmio di Firenze (1,85%)
INPS (5%)
RAS (1,33%)
Banca Carige (3,96%)
Privati (5,65%)

(3) Per la precisione, fino al 20 per cento degli utili può essere accantonato a riserve. Un altro 20 per cento può essere destinato a riserve speciali. La restante somma viene devoluta allo stato (Articolo 39 dello statuto).